什么是公路三亂-如何治理公路三亂-造成公路三亂的原因

什么是公路三亂
根據(jù)國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、公安部、交通部有關(guān)規(guī)定，公路“三亂”是指在公路上亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)的行為。主要表現(xiàn)有：未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)擅自設(shè)立收費(fèi)站、檢查站，擅自改變合法站卡的位置或增高分站卡，非法上路查車;隨意查車，逢車必查，雙向攔車檢查罰款;沒有法定依據(jù)罰款，超標(biāo)準(zhǔn)罰款，重復(fù)罰款;濫收過境費(fèi)，擅自提高過路(橋)費(fèi)，罰款、收費(fèi)不給或少給票據(jù)，使用不合法票據(jù)。
造成公路三亂的原因
為什么公路上會(huì)如此之亂?為什么這些亂象治了多年卻未見好轉(zhuǎn)?是利益的固化阻擋了治理之手，還是當(dāng)下的公路建設(shè)模式推高了物流成本，或者問題融合在一起，兼而有之?
從利益固化的視角分析
“利益的固化和監(jiān)督的乏力”、“每一條收費(fèi)公路的背后，都有一棵權(quán)力的大樹”是公路三亂頑疾巋然不動(dòng)之本因。
第一，行政壟斷造成“四位一體”，監(jiān)督近乎“雌雄同體”。現(xiàn)在我國(guó)收費(fèi)公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理由地方政府操作，絕大多數(shù)省市區(qū)收費(fèi)公路管理是交通主管部門壟斷的“四位一體”模式。交通部門不僅負(fù)責(zé)投資，還負(fù)責(zé)公路的建設(shè)，公路建成后，又自己運(yùn)營(yíng)管理，自己“坐地收銀”。這種投、建、管、用不分的管理體制，直接導(dǎo)致收費(fèi)行業(yè)政府監(jiān)管不力，甚至缺位(樊建強(qiáng)：《收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版)。孫寶強(qiáng)認(rèn)為，這種模式的根子是行政壟斷，或者是自然壟斷掩護(hù)下的行政壟斷，此類監(jiān)管帶有雌雄同體的性質(zhì)，公路通車、官員落馬的教訓(xùn)已經(jīng)寫入歷史。審計(jì)署2008年2月的報(bào)告顯示，浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，通過違規(guī)批準(zhǔn)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，多收費(fèi)40.9億元。
第二，政府職能錯(cuò)位與缺位并存，道路建設(shè)職責(zé)履行不到位。一是政府投入公路建設(shè)資金少。一些地方政府將資源聚焦在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，但對(duì)道路交通建設(shè)等公共服務(wù)方面投入不足，或因財(cái)力匱乏，或是無心考慮，地方政府似乎可以永遠(yuǎn)以財(cái)力有限來推脫對(duì)公路建設(shè)的開支職責(zé)。近年來，公路資金來源仍以國(guó)內(nèi)貸款和地方自籌資金為主，2004年以來國(guó)家投資比重(包括國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金和車購稅)維持在15%以下。二是公路收費(fèi)成為地方第二財(cái)政。在地方政府的各種壓力下，一些收費(fèi)還貸公路管理單位不得不將本應(yīng)用于還本付息的車輛通行費(fèi)上繳財(cái)政部門用于平衡地方財(cái)政預(yù)算。由此造成的結(jié)果是雖然收費(fèi)還貸制度已經(jīng)實(shí)行了20多年，但真正還清貸款本息后停止收費(fèi)的路橋基礎(chǔ)設(shè)施寥寥無幾。山西省有多達(dá)90%以上的收費(fèi)還貸公路存在長(zhǎng)期延期收費(fèi)問題，有的甚至延期四五次之多。(馬紅漫：《收費(fèi)公路替誰背了黑鍋》，《中國(guó)改革報(bào)》2009年5月4日)
第三，政策法規(guī)執(zhí)行不到位，收費(fèi)使用管理混亂。20多年來，收費(fèi)公路的法規(guī)都未完整建立，政策大于法律、以地方規(guī)定取代國(guó)家法律的現(xiàn)象比比皆是。突出表現(xiàn)在兩方面：一是公路收費(fèi)使用管理混亂。很多收費(fèi)站經(jīng)常玩“收不抵支”的游戲，管理公司每年的獲利情況，究竟有多少貸款還沒有還完，多少是用來還貸，多少成了員工福利等問題基本是糊涂賬。二是收費(fèi)轉(zhuǎn)移成為延期收費(fèi)“依據(jù)”。貸款修路，收費(fèi)還貸的本意是某一條公路的建設(shè)者通過貸款修建了該公路，并在該公路上設(shè)卡收費(fèi)，償還該公路的建設(shè)貸款。一旦建設(shè)貸款償清，原則上該公路就應(yīng)當(dāng)免費(fèi)使用，最多只能為公路的養(yǎng)護(hù)收取低廉費(fèi)用。現(xiàn)實(shí)中貸款修路、收費(fèi)還貸早就不局限于同一條公路。地方政府或者壟斷性國(guó)有企業(yè)建設(shè)了一條公路，可能使用了貸款，為此而設(shè)卡收費(fèi)。但在償清貸款之后，繼續(xù)收費(fèi)。理由是要建設(shè)其他公路，地方政府用這條公路收取的費(fèi)用償還另外一條公路建設(shè)的貸款。2008年審計(jì)署報(bào)告顯示：安徽、江蘇等省利用提高公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)將多收取的通行費(fèi)設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)資金41.4億元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)。
如何治理公路三亂
1.打破公路三亂,需打破“四位一體”
破解公路三亂頑疾，可分類處理：一是在新建公路方面，政府特別是財(cái)力雄厚的中央政府堅(jiān)決履行公共服務(wù)職能，加大投入。對(duì)高速公路建設(shè)，政府一時(shí)無力顧及的，需要打破公路產(chǎn)業(yè)“四位一體”模式，放松對(duì)國(guó)內(nèi)私營(yíng)投資和外資進(jìn)入公路建設(shè)的限制，改變國(guó)有公司占投資主體的現(xiàn)狀，達(dá)到投資主體多元，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分散，實(shí)現(xiàn)“政企分開、政事分開、政資分開”的改革目標(biāo)。二是在現(xiàn)有公路方面，重點(diǎn)是根據(jù)財(cái)力回購部分收費(fèi)公路，取消收費(fèi);一時(shí)不能回購的，重新核定并根據(jù)實(shí)際情況不斷修訂現(xiàn)有收費(fèi)公路的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范收費(fèi)管理制度，公示收費(fèi)完成進(jìn)度和時(shí)限，該提前停收的要堅(jiān)決提前，無需“謹(jǐn)慎研究”;當(dāng)出現(xiàn)收費(fèi)期限內(nèi)無法完成還本付息任務(wù)時(shí)，由政府買單。建議收費(fèi)公路在春節(jié)、中秋等高峰期時(shí)段實(shí)行免費(fèi)同行。
2.治理公路三亂需要靠群眾監(jiān)督
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)物流總費(fèi)用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約18%，比發(fā)達(dá)國(guó)家高出一倍。公路三亂提升了物流成本，又間接推高了物價(jià)，加重了民生負(fù)擔(dān)。
國(guó)家雖從1994年起對(duì)公路三亂開始治理，但這一問題至今仍未解決，有必要分析其背后原因。以公路罰款中占較大比例的貨車超載罰款為例，司機(jī)訴苦，不超載賺不到錢。因?yàn)椋糌浳锒▋r(jià)被政府人為壓低，那司機(jī)只能超載;即便貨物價(jià)格可自由浮動(dòng)，但只要有司機(jī)想以超載多賺錢，那這樣的“薄利多銷”便會(huì)壓低市場(chǎng)價(jià)格，其他司機(jī)也會(huì)跟著超載。這是運(yùn)輸行業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。
因此，在抱怨公路三亂前，貨車司機(jī)應(yīng)自發(fā)組成有自律性和議價(jià)能力的組織，保證自己在不超載的情況下也能賺取適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，政府對(duì)此也應(yīng)給予政策上的支持，幫助貨車司機(jī)建立相關(guān)組織和機(jī)制。若司機(jī)恪守相關(guān)法律法規(guī)，沒有把柄落到執(zhí)法人員手中，在遭遇亂罰款時(shí)，自可理直氣壯地投訴。
而今，多地都已成立專門的治理公路三亂辦公室（如河南公路三亂），但要真正起到作用，則需公開執(zhí)法，公開司機(jī)的所有投訴和相關(guān)處理結(jié)果，還有當(dāng)?shù)氐墓妨P款詳情。如溫總理所說，“要?jiǎng)?chuàng)造條件讓群眾批評(píng)和監(jiān)督政府”，只有保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓司機(jī)成為落實(shí)監(jiān)督的主力軍，公路三亂才能得到遏制。
如：河南公路三亂舉報(bào)電話
河南開通257部舉報(bào)電話 接受公路“三亂”投訴
根據(jù)省交通廳制定的《河南省交通系統(tǒng)治理公路“三亂”工作考核辦法(修訂稿)》的要求，18省轄市都要開通有關(guān)公路“三亂”的舉報(bào)電話。
目前，18省轄市已開通257部電話24小時(shí)接受公路“三亂”投訴，其中鄭州市交通局的舉報(bào)電話(0371)67178880，開封市交通局(0378)3937681(日)、3937962(夜及節(jié)假日)，洛陽市交通局(0379)63239979，安陽市交通局(0372)8881936，新鄉(xiāng)市交通局(0373)3523300，許昌市交通局(0374)2959650，平頂山市交通局(0375)3925326，信陽市交通局(0376)6193188，南陽市交通局(0377)63135974。
如果當(dāng)?shù)亟煌ú块T不能迅速查處，群眾可直接撥打電話(0371)67166681(日)、67447062(夜)向省交通廳紀(jì)檢監(jiān)察部門舉報(bào);如果被新聞媒體曝光并查證屬實(shí)的，發(fā)現(xiàn)一起扣10分。此外，在省轄市年度政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議中，群眾滿意率列后三名的，考核將被扣20分;如果整體扣分超過40分將視為不合格，對(duì)該單位除通報(bào)批評(píng)外，還將責(zé)令限期整改。考核每年進(jìn)行一次。
2011年治理公路三亂工作要點(diǎn)
根據(jù)第十七屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)、國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議和全國(guó)糾風(fēng)工作電視電話會(huì)議的部署和要求，繼續(xù)開展治理公路“三亂”工作。2011年治理公路三亂工作要點(diǎn)如下：
第一，堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公路設(shè)站檢查行為。在公路上設(shè)置檢查站必須經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。嚴(yán)格規(guī)范各類檢查、收費(fèi)站(點(diǎn))的設(shè)置和檢查執(zhí)法行為，不得越權(quán)執(zhí)法。對(duì)違法設(shè)置的檢查站要堅(jiān)決予以撤除。在公路上開展執(zhí)法檢查特別是治理車輛超限超載工作要堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)源頭監(jiān)管，建立健全責(zé)任倒查制度。嚴(yán)格臨時(shí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站、植物檢疫檢查站設(shè)置的審批程序;進(jìn)一步規(guī)范動(dòng)植物、木材檢疫檢查程序和技術(shù)保障措施，堅(jiān)決杜絕目測(cè)檢查和收費(fèi)放行。
第二，加強(qiáng)涉路執(zhí)法部門行風(fēng)建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。交通運(yùn)輸、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)涉路執(zhí)法部門，要堅(jiān)持“誰主管，誰負(fù)責(zé)”、“管行業(yè)必須管行風(fēng)”的原則，把加強(qiáng)本部門本系統(tǒng)的行風(fēng)建設(shè)作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作來抓。加強(qiáng)對(duì)上路執(zhí)法人員的黨紀(jì)政紀(jì)教育和法律法規(guī)培訓(xùn)，嚴(yán)格管理，不斷提高執(zhí)法人員的大局意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和法紀(jì)意識(shí)。要進(jìn)一步明確上路執(zhí)法人員執(zhí)法崗位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序和執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法考核和責(zé)任追究，切實(shí)做到嚴(yán)格、公正、文明、規(guī)范執(zhí)法。
第三，對(duì)公路超期收費(fèi)等不合理收費(fèi)問題開展專項(xiàng)清理。制定切實(shí)可行的工作方案，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，認(rèn)真開展公路超期收費(fèi)等不合理收費(fèi)專項(xiàng)清理工作。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，對(duì)不符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定的公路收費(fèi)行為，要及時(shí)依法予以堅(jiān)決糾正。要積極應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)電子不停車收費(fèi)等先進(jìn)技術(shù)，提高收費(fèi)效率，避免車輛因排隊(duì)繳費(fèi)造成交通堵塞。
第四，認(rèn)真執(zhí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策，切實(shí)將各項(xiàng)惠民措施落到實(shí)處。各地要認(rèn)真貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策的緊急通知》(交公路發(fā)〔2010〕715號(hào))精神，確保所有收費(fèi)公路全面落實(shí)對(duì)整車合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛免收車輛通行費(fèi)政策，并提供專用通道優(yōu)先便捷通行。進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛檢測(cè)管理，提高檢測(cè)和通行效率。發(fā)現(xiàn)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛存在超限超載運(yùn)輸?shù)冗`法行為的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)處理。
第五，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處損害群眾利益的突出問題。高度重視和認(rèn)真對(duì)待群眾來信來訪，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部上路明察暗訪制度，對(duì)重點(diǎn)地